Nel sistema delineato dal CCNL del Comparto Sanità la valorizzazione delle professionalità, unitamente alle esigenze di flessibilità, sono all’origine dell’istituzione delle posizioni organizzative.
Le posizioni organizzative costituiscono, infatti, uno strumento che concorre a realizzare un modello organizzativo flessibile che assume quale principio base quello meritocratico, come tale finalizzato a premiare i dipendenti dell’area apicale del comparto (categoria D),appositamente scelti per la particolare competenza e preparazione professionale.
La dottrina ha osservato che le posizioni organizzative costituiscono uno strumento incentivante e fidelizzante per i collaboratori diretti dei dirigenti e che il mancato rispetto del principio della meritocrazia mina il grado motivazionale dei singoli individui e dell’intera organizzazione, sviluppando una cultura non aziendale[1].
Il CCNL configura l’istituto, non già quale progressione giuridica della carriera, ma come incarico temporaneo, rinnovabile (condizionatamente al raggiungimento dei risultati preventivamente programmati), avente a oggetto lo svolgimento di funzioni direttive di particolare complessità, caratterizzate da elevata autonomia ed esperienza.
In particolare, le seguenti disposizioni contrattuali regolano, da un lato, il potere di istituire, graduare e valutare le singole posizioni organizzative (art. 20), dall’altro, indicano i due criteri generali cui le aziende sanitarie devono uniformarsi per il conferimento degli incarichi (art. 21), e ciò, al fine di assicurare la correttezza e trasparenza dell’esercizio del potere datoriale.
La selezione del dipendente cui attribuire la posizione organizzativa deve, infatti, avvenire in base ai requisiti culturali posseduti, alle attitudini, alla capacità professionale e all’esperienza acquisita (presupposti di natura soggettiva) e tenendo conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare (criterio tipicamente oggettivo).
E così, l’art. 20 del CCNL del Comparto Sanità del 07.04.1999 (doc. 1) prevede che: 1. Le aziende ed enti […] istituiranno posizioni organizzative che richiedono lo svolgimento di funzioni con assunzione diretta di elevata responsabilità.
- Le posizioni organizzative […] possono riguardare settori che richiedono lo svolgimento di funzioni di direzione di servizi, dipartimenti, uffici o unità organizzative di particolare complessità, caratterizzate da un elevato grado di esperienza e autonomia gestionale e organizzativa o lo svolgimento di attività con contenuti di alta professionalità e specializzazione […].
- La graduazione delle funzioni è definita da ciascuna azienda o ente in base a criteri adottati per valutare le posizioni organizzative individuate. Nella graduazione delle funzioni le aziende ed enti tengono conto, a titolo esemplificativo, dei seguenti elementi, anche integrandoli con riferimento alla loro specifica situazione organizzativa:
- a) livello di autonomia e responsabilità della posizione, anche in relazione alla effettiva presenza di posizioni dirigenziali sovraordinate;
b) grado di specializzazione richiesta dai compiti affidati;
c) complessità delle competenze attribuite;
d) entità delle risorse umane, finanziarie, tecnologiche e strumentali direttamente gestite;
e) valenza strategica della posizione rispetto agli obiettivi aziendali.
Quanto, poi, specificamente, alle modalità di affidamento degli incarichi per le posizioni organizzative, l’art. 21 (doc. 1) stabilisce quanto segue.
1. Le aziende o enti formulano in via preventiva i criteri generali per conferire al personale indicato nel comma 2 gli incarichi relativi alle posizioni organizzative istituite.
2. Per il conferimento degli incarichi le aziende o enti tengono conto – rispetto alle funzioni ed attività prevalenti da svolgere – della natura e caratteristiche dei programmi da realizzare, dei requisiti culturali posseduti, delle attitudini e della capacità professionale ed esperienza acquisite dal personale, prendendo in considerazione tutti i dipendenti collocati nella categoria D nonché – limitatamente al personale del ruolo sanitario e di assistenza sociale – nella categoria C per tipologie di particolare rilievo professionale coerenti con l’assetto organizzativo dell’azienda o ente.
3. Gli incarichi sono conferiti con provvedimento scritto e motivato e, in relazione ad essi, è corrisposta l’indennità di funzione prevista dall’art. 36, da attribuire per la durata dell’incarico. Al finanziamento dell’indennità si provvede con il fondo previsto dall’art. 39.
4. Il risultato delle attività svolte dai dipendenti cui siano stati attribuiti incarichi di funzione è soggetto a specifica e periodica valutazione di cadenza non inferiore all’anno. La valutazione positiva dà anche titolo alla corresponsione della retribuzione di risultato.
1. Le aziende o enti formulano in via preventiva i criteri generali per conferire al personale indicato nel comma 2 gli incarichi relativi alle posizioni organizzative istituite.
2. Per il conferimento degli incarichi le aziende o enti tengono conto – rispetto alle funzioni ed attività prevalenti da svolgere – della natura e caratteristiche dei programmi da realizzare, dei requisiti culturali posseduti, delle attitudini e della capacità professionale ed esperienza acquisite dal personale, prendendo in considerazione tutti i dipendenti collocati nella categoria D nonché – limitatamente al personale del ruolo sanitario e di assistenza sociale – nella categoria C per tipologie di particolare rilievo professionale coerenti con l’assetto organizzativo dell’azienda o ente.
3. Gli incarichi sono conferiti con provvedimento scritto e motivato e, in relazione ad essi, è corrisposta l’indennità di funzione prevista dall’art. 36, da attribuire per la durata dell’incarico. Al finanziamento dell’indennità si provvede con il fondo previsto dall’art. 39.
4. Il risultato delle attività svolte dai dipendenti cui siano stati attribuiti incarichi di funzione è soggetto a specifica e periodica valutazione di cadenza non inferiore all’anno. La valutazione positiva dà anche titolo alla corresponsione della retribuzione di risultato.
Poiché l’istituto in esame non risulta essere pienamente regolamentato dal CCNL 07.04.1999, è stata affidata alle singole aziende sanitarie, nell’ambito del proprio potere di autogoverno, la definizione di una compiuta disciplina in ordine alle modalità di individuazione e attribuzione delle posizioni organizzative.
In analogia a quanto già disciplinato per gli incarichi dirigenziali, dunque, le aziende sanitarie devono dotarsi di un apposito regolamento per definire le modalità di affidamento, valutazione, conferma e revoca delle posizioni organizzative, oltre che per precisare i poteri e le responsabilità concretamente conferiti ai dipendenti prescelti.
La procedura attraverso cui nel comparto sanità si sceglie il dipendente al quale attribuire l’incarico di posizione organizzativa non può ritenersi un vero e proprio concorso interno, in quanto non prevede alcuna progressione verticale; ciò che viene attribuita è, infatti, unafunzione di direzione/coordinamento, avente durata temporanea, prestabilita e rinnovabile, all’interno della categoria (D) nella quale l’interessato resta contrattualmente inquadrato.
In sede di valutazione, il datore di lavoro deve verificare i requisiti di idoneità dei candidati, predisponendo un elenco degli idonei in possesso dei requisiti di professionalità e delle capacità manageriali richieste in relazione all’incarico da conferire, da cui poi il Direttore generale attinge il prescelto.
Tali regole sono state codificate nel D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 che, con l’obiettivo di valorizzare il merito e le capacità individuali, ancora tutti i criteri di scelta del personale destinatario dei trattamenti accessori o progressioni di carriera a criteri di natura oggettiva, assolutamente vincolanti per il datore di lavoro pubblico (cfr. artt. 1, comma 2: “Le disposizioni del presente decreto assicurano una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni e dei servizi, l’incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, la selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di meriti e demeriti, la selettività e la valorizzazione delle capacità e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il rafforzamento dell’autonomia, dei poteri e della responsabilità della dirigenza, l’incremento dell’efficienza del lavoro pubblico ed il contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo, nonché la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche anche a garanzia della legalità”; art. 18, comma 1: “Le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l’attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera”; art. 24, comma 2: “L’attribuzione dei posti riservati al personale interno e’ finalizzata a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni”; art. 25: 1. Le amministrazioni pubbliche favoriscono la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti pubblici ai fini del continuo miglioramento dei processi e dei servizi offerti. 2. La professionalità sviluppata e attestata dal sistema di misurazione e valutazione costituisce criterio per l’assegnazione di incarichi e responsabilità secondo criteri oggettivi e pubblici”).
La giurisprudenza considera la scelta del datore di lavoro sindacabile giudizialmente oltre che per i vizi di legittimità causati dalla violazione delle norme contrattuali (in particolare, di quelle che codificano i criteri di valutazione), anche nell’ipotesi di violazione degli obblighi di correttezza e di buona fede, con conseguente possibilità per il Giudice di dichiarare l’illegittimità dei provvedimenti e di condannare l’amministrazione alla ripetizione della selezione e/o della scelta medesima nel rispetto del CCNL e della normativa vigente ovvero (cfr. Cass. Sez. un. sentenza n. 15764 del 19.07.2011) al risarcimento dei danni causati al candidato dall’inadempimento contrattuale.
Secondo il più recente e condivisibile orientamento della giurisprudenza di legittimità, riferito alle qualifiche dirigenziali, ma certamente applicabile anche al personale di comparto di posizione apicale che aspira all’incarico di posizione organizzativa[2], posto che gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte dall’amministrazione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, le norme contenute nell’art. 19, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, obbligano l’amministrazione al rispetto dei criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e buona fede (art. 1175 e 1375 c.c.) applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.. Tali norme obbligano la P.A. a valutazioni comparative, all’adozione di adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali e ad esternare le ragioni giustificatrici delle scelte (Cass. 14 aprile 2008, n. 9814; nello stesso senso cfr. Cass. Civ. 05 marzo 2012, n. 3415; Cass. Civ. 17 aprile 2012, n. 5999; Cass. Civ. 04 aprile 2012, n. 5369).
La violazione del diritto soggettivo del lavoratore all’adempimento da parte dell’azienda sanitaria dell’obbligo di procedere al corretto svolgimento dell’attività selettiva e della legittima aspettativa a vedere correttamente valutata la propria capacità ed esperienza professionale, può evidentemente motivare la pretesa risarcitoria per perdita di chance oltre che per eventuali danni all’immagine professionale.
[1] cfr. Dionisio Serra. L’incarico relativo alle posizioni organizzative nel pubblico impiego con particolare riferimento alle autonomie locali e alla sanità in http://impiegopubblico.com
[2] Come si evince, infatti, dal contenuto dell’art. 19, comma 1 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Ai fini del conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si tiene conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata, delle attitudini e delle capacita’ professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza nell’amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell’incarico), il conferimento degli incarichi di posizione organizzativa soggiace sostanzialmente agli stessi criteri di valutazione di natura oggettiva e soggettiva di cui all’art. 21 del CCNL cit.
Avv. Giacomo Doglio
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